|
1 См.: СЗ РФ. 2004. № 48. Ст. 4755.
Хорошо зарекомендовала себя на практике конституционная форма парламентского контроля - парламентские слушания (ч. 3 ст. 101 Конституции). Они проводятся в соответствии с гл. 6 Регламента Государственной Думы и гл. 10 Регламента Совета Федерации по вопросам, отнесенным Консти
туцией РФ соответственно к ведению Государственной Думы и Совета Федерации. Слушания проводятся по инициативе Совета палаты, комитетов и комиссий, депутатских объединений или не менее 15 членов Совета Федерации. Инициировать проведение парламентских слушаний в верхней палате парламента также может Председатель Совета Федерации. Парламентские слушания, как правило, открыты для средств массовой информации, общественных объединений и общественности, на них приглашаются представители различных государственных органов.
Слушания заканчиваются утверждением рекомендаций по обсуждаемому вопросу, которые принимаются путем одобрения большинством принявших участие в парламентских слушаниях депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации. Материалы парламентских слушаний публикуются отдельным изданием и могут быть размещены в периодической печати. Очевидно, что рекомендации не носят обязательного характера, их главная цель выявить недостатки и выработать единые подходы к решению определенной важной социальной задачи. К сожалению, законопроекты об исполнении уголовных наказаний и контроле за деятельности персонала уголовно-исполнительной системы, неоднократно обсуждавшиеся в прошлые годы1, сегодня предметом парламентских слушаний не являются.
1 Например, парламентские слушания по проекту Уголовно-исполнительного кодекса РФ состоялись в Государственной Думе 24 октября 1995 г. Высказанные в процессе их проведения замечания и предложения повысили качество данного законопроекта. (См. подробнее: О проекте Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации // Думский вестник. 1995. № 10 (15). С. 132-139). 5 ноября 1998 г. были проведены парламентские слушания по проекту федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности".
Определенную работу по контролю за деятельностью персонала пенитенциарной системы проводят парламентские комитеты и комиссии. Они образуются Советом Федерации и Государственной Думой согласно ч. 3 ст. 101 Конституции РФ по различным предметам ведения. Так, вопросы совершенствования правового регулирования контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы находятся в компетенции Комитета Совета Федерации по
обороне и безопасности (п. 7 ст. 30 Регламента) и Комитета Государственной Думы по безопасности (п. "б" ч. 1 ст. 20 Регламента).
Кроме того, другие комитеты также могут инициировать принятие законов и проведение различных мероприятий, связанных с контролем за деятельностью персонала пенитенциарной системы. Например, Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций в свое время разработал проект федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности" и затем неоднократно организовывал его обсуждение, в том числе на парламентских слушаниях 5 ноября 1998 г., заседаниях "круглого стола", в частности 7 июня 2005 г1.
Согласно ст. 19 Регламента Государственной Думы среди контрольных полномочий комитетов и комиссий по вопросам, отнесенным к их ведению, можно выделить: предварительное рассмотрение законопроектов и подготовку заключений по ним, подготовку запросов в Конституционный Суд в соответствии с решением палаты, организацию проводимых Государственной Думой парламентских слушаний, представление заключений и предложений по соответствующим разделам проекта федерального бюджета, проведение иных мероприятий, в частности "круглых столов" и др. Аналогичные полномочия реализуют комитеты и комиссии Совета Федерации (ст. 27 Регламента).
1 См.: Стенограмма заседания "круглого стола" Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций "Создание правовых основ, способствующих более полной реализации конституционных прав и свобод граждан и институтов гражданского общества в Российской Федерации" 7.06.2005 г. // http://www.duma.gov.ru/
Так, 15 марта 2005 в г. Абакане Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности проводил выездное заседание на тему: "О проблемах законодательного обеспечения Федеральной целевой программы "Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы" (на опыте Республики Хакасия)". В работе выездного заседания приняли участие члены Совета Федерации, представители
ФСИН России, прокуратуры Сибирского федерального округа, руководители Республики Хакасия и др.
По итогам заседания комитета были одобрены рекомендации, в частности предложение разработать министерству юстиции РФ собственные Положения о порядке прохождения службы в уголовно-исполнительной системе.
После завершения заседания члены комитета Совета Федерации по обороне и безопасности выехали в одно из учреждений УФСИН России по Республике Хакасия - исправительную колонию № 33, где на месте ознакомились с условиями содержания осужденных1.
Новой эффективной формой парламентского контроля должны стать парламентские расследования. Согласно ст. 2 Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" целями парламентского расследования являются: 1) защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; 2) обеспечение палатами Федерального Собрания Российской Федерации контроля деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по устранению фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; 3) выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, и оказание содействия в их устранении.
1 См.: Информация о выездном заседании комитета Совета Федерации по обороне и безопасности в г. Абакане 15.03.2005 г. // www.council.gov.ru.
2 См.: СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 7.
Закон устанавливает предмет парламентского расследования, основания для его возбуждения, организационные формы парламентского расследования и основные положения, касающиеся процедуры его проведения, а также обязанности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании.
В соответствии с Законом парламентскому расследованию применительно к пенитенциарной сфере подлежат факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина. Основаниями для возбуждения парламентского расследования в первую очередь должны стать значительные чрезвычайные обстоятельства (акции неповиновения, членовредительства среди осужденных, массовые беспорядки, захват заложников и др.), подобные тем, что имели место летом 2005 г. в исправительной колонии г. Льгова Курской области1. Инициатива возбуждения парламентского расследования принадлежит членам Совета Федерации или депутатам Государственной Думы, а также Уполномоченному по правам человека в РФ.
Для расследования указанных фактов и обстоятельств согласно Закону палатами Федерального Собрания Российской Федерации на паритетных началах создается комиссия, которая формируется на время расследования и после его завершения распускается. Для изучения отдельных фактов и обстоятельств, а также для выезда в необходимых случаях на место расследуемых событий комиссией могут создаваться рабочие группы, в состав которых на паритетных началах входят члены комиссии - депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации.
' См. подробнее: Заявление Уполномоченного по правам человека в РФ от 5 июля 2005 г. (о фактах членовредительства осужденных в исправительной колонии № 3 УФСИН России по Курской области) // Российская газета. 2005.6.07.
В ходе проведения парламентского расследования комиссия имеет право запрашивать и получать в установленном порядке от Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти, в том числе от ФСИН России, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений и организаций копии документов, относящиеся к предмету парламентского расследования, а также информацию, необходимую для проведения расследования. Комиссия также наделяется правом приглашать на свои заседания для дачи объяснений должностных лиц и граждан и вести протокол их опроса (ст. 20).
Закон предусматривает обязанность должностных лиц по запросу комиссии или рабочей группы в течение 15 дней предоставлять требуемую информацию (документы, материалы), обязанность должностных лиц и граждан, приглашенных комиссией, прибыть на ее заседание и дать все необходимые объяснения по расследуемым комиссией фактам и обстоятельствах!, а также правдиво ответить на вопросы, поставленные комиссией (ст. 23).
За отказ в предоставлении или за уклонение от предоставления запрашиваемых комиссией или рабочей группой копий документов и информации, за предоставление заведомо неполной либо заведомо ложной информации, а также за отказ от дачи объяснений и дачу заведомо ложных ответов на вопросы, поставленные комиссией или рабочей группой, за неявку на заседание комиссии без уважительных причин должностные лица несут административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Указанная ответственность предусмотрена ст. 17.1 "Невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы" КоАП РФ и ст. 287 "Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации" УК РФ.
По результатам парламентского расследования комиссия подготавливает итоговый доклад, в котором излагаются установленные комиссией факты и обстоятельства. В итоговом докладе могут содержаться предложения о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования. Кроме того, в итоговом докладе могут содержаться предложения об освобождении от должности должностных лиц, действия (бездействие) которых повлекли (повлекло) за собой возникновение фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, или действия (бездействие) которых по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, носили (носило) неудовлетворительный характер, предложе
ния о совершенствовании деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных органов публичной власти. Итоговый доклад направляется комиссией в палаты Федерального Собрания РФ.
Утвержденный палатами Федерального Собрания РФ итоговый доклад комиссии направляется Президенту РФ, в Правительство РФ, публикуется в "Российской газете", "Парламентской газете" и "Собрании законодательства РФ", а также размещается в международной компьютерной сети "Интернет". Кроме того, итоговый доклад может направляться в иные органы государственной власти, в том числе Генеральному прокурору РФ.
После направления итогового доклада Президенту и в Правительство Российской Федерации парламентское расследование считается завершенным и комиссия распускается.
Итоговый доклад подлежит обязательному рассмотрению на заседании Правительства РФ, а также иными субъектами публичной власти, которым он был направлен, в течение одного месяца со дня его получения. О принятом по итоговому докладу решении палаты Федерального Собрания уведомляются незамедлительно.
Таким образом, рассмотренные концептуальные положения Закона представляются способными обеспечить формирование действенного правового механизма расследования Федеральным Собранием наиболее значимых и вызвавших широкий резонанс в обществе событий, в том числе и в пенитенциарной системе. Однако содержание отдельных норм Закона может вызвать определенные трудности при его реализации.
Например, согласно п. 1 ч. 1 ст. 4 анализируемого Закона в предмет парламентского расследования входят факты грубого и массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем в самом Законе и иных нормативных правовых актах понятие "грубое нарушение прав и свобод человека и гражданина" не раскрывается, критерии отличия "грубого" от "негрубого" нарушения не определены, по своей
сути оно является оценочным, что, безусловно, затрудняет практическое применение рассматриваемой нормы.
В статье 23 Закона определены обязанности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании. Если обязанность должностных лиц давать правдивые показания подкреплена уголовной ответственностью по ст. 287 Уголовного кодекса РФ, то гражданин не будет нести никакой ответственности в случае дачи ложных объяснений комиссии. Наибольшую практическую значимость этот вопрос приобретает в случаях, когда должностное лицо было таковым на период каких-либо событий, расследуемых комиссией, а на момент проведения расследования от должности отстранено. Поэтому, необходимо внести соответствующие изменения в ст. 307 и 308 УК РФ, устанавливающие ответственность для граждан за дачу ложных объяснений и отказ от дачи объяснений парламентской комиссии.
Кроме того, в Законе остался нерешенным ряд принципиальных вопросов, касающихся взаимоотношений парламентской комиссии и правоохранительных органов, соотношения парламентского расследования с прокурорским надзором, иными видами государственного контроля. Внесение в Закон подобных положений повысит оперативность и результативность парламентских расследований, позволит избежать дублирования при осуществлении данной формы парламентского контроля с деятельностью иных контролирующих и правоохранительных органов.
Статутный закон и уголовно-исполнительное законодательство предусматривают разнообразные формы индивидуального парламентского контроля в рассматриваемой области. Он осуществляется отдельными членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы. К формам контроля следует отнести: рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, в том числе и осужденных; личное посещение пенитенциарных учреждений; внесение запроса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (депутатского запроса) соответствующему должностному лицу; обращение с устными и письменными вопросами к членам Правительства РФ на заседании соответст
вующей палаты Федерального Собрания РФ (во время проведения "правительственного часа" с участием Министра юстиции РФ, директора ФСИН России и иных должностных лиц), обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан при исполнении уголовных наказаний и др.
Так, в соответствии со ст. 14 статутного закона член Совета Федерации, депутат Государственной Думы (инициатор запроса) вправе направить запрос по вопросам деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, и их персонала министру юстиции РФ, директору ФСИН России. Такой запрос направляется депутатом самостоятельно и не требует оглашения на заседании соответствующей палаты парламента.
Должностное лицо, которому направлен запрос, обязано ответить на него в письменной форме не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором запроса срок. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в запросе вопросов, в том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов. О дне рассмотрения поставленных в запросе вопросов инициатор запроса должен быть извещен заблаговременно, но не позднее чем за три дня до дня заседания соответствующего органа.
Ответ на запрос подписывается тем должностным лицом, которому направлен запрос, либо лицом, временно исполняющим его обязанности.
Например, член комитета Государственной Думы по безопасности в декабре 2000 г. направил депутатский запрос министру юстиции РФ по жалобе потерпевшего о том, что осужденный к 21 году лишения свободы за убийство супруги потерпевшего, главного редактора газеты "Советская Калмыкия сегодня", пользуясь покровительством должностных лиц УИН Минюста РФ по Республике Калмыкия, вместо отбытия наказания в колонии особого режима находится в лечебном исправительном учреждении г. Элисты. В ответе, под
писанном министром, сообщалось, что по фактам, изложенным в депутатском запросе, была проведена служебная проверка, по результатам которой осужденный был направлен в исправительную колонию особого режима, а виновные сотрудники УИН привлечены к дисциплинарной ответственности1.
Таким образом, парламентский контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы в настоящее время включает в себя в основном общие информативные формы, основанные на авторитете законодательной власти и ее потенциальных возможностей влияния на органы исполнительной власти (парламентские и депутатские запросы, "правительственный час", иные парламентские мероприятия). Большее место в осуществлении реального контроля законодательных органов должны занять непосредственные посещения членами парламента пенитенциарных учреждений, рассмотрение жалоб и обращений осужденных и сотрудников. Важная роль в обеспечении безопасности, законности и правопорядка в пенитенциарных учреждениях в перспективе отводится парламентским расследованиям как новой форме парламентского контроля.
3.2. Судебный контроль
1 Отчет депутата Останина СВ. о работе за 2000 г. // Информация о членах Комитета Государственной Думы по безопасности // www.duma.gov.ru.
В условиях становления правового государства все большее значение приобретает судебный контроль за законностью деятельности исполнительной власти. Этот контроль осуществляется по всем направлениям работы государственной администрации, в том числе и при исполнении уголовных наказаний в виде лишения свободы. Сравнительно-правовой анализ показал, что судебный контроль за деятельностью персонала пенитенциарных учреждений для многих зарубежных стран является доминирующим и существуют различные его разновидности. В России судебный контроль не получил столь широкого распространения, что объясняется прежде всего как общими проблемами становления системы судебной власти в стране, так и недостаточной теоретиче
ской проработкой особенностей судебного контроля в пенитенциарной сфере.
Отдельные вопросы судебной контрольной деятельности затрагивались в исследованиях ученых, проводимых в рамках уголовно-исполнительного1 и уголовно-процессуального права . Так, В.И. Селиверстов в своей диссертации выделил и дал развернутую характеристику двум видам судебного контроля за соблюдением прав осужденных, осуществляемых во время судебного разбирательства с участием осужденных и представителей администрации исправительного учреждения: 1) судебный контроль по спорам, вытекающим из гражданских, семейных, трудовых и административных правоотношений; 2) судебный контроль, осуществляемый по правилам уголовного судопроизводства при рассмотрении уголовных дел в суде и решении вопросов на стадии исполнения приговора3.
См., например: Селиверстов В.И. Правовое положение лиц, отбывающих наказания (Теория и прикладные проблемы). Дис... док. юрид. наук. М., 1992; Давыдова И.А. Судебный контроль за исполнением уголовных наказаний: Дис... канд. юрид. наук. Рязань. 2005.
2 Например, см.: Муратова Н.Г. Система судебного контроля в уголовном судопроизводстве: вопросы теории, законодательного регулирования и практики. Дис... док.юрид.наук. Екатеринбург, 2004.
3 См.: Селиверстов В.И. Указ.соч. С. 314-323. В более поздних работах автор дополнил систему судебного контроля еще двумя видами - контроль при рассмотрении жалоб осужденных на действия персонала, а также контроль при рассмотрении различных споров, одной стороной в которых являются учреждения или органы пенитенциарной системы. См. подробнее: Уголовно-исполнительное право России: Учебник / Под ред. В.И. Селиверстова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь, 2003. С. 188-189.
4 См.: Муратова Н.Г. Система судебного контроля в уголовном судопроизводстве: вопросы теории, законодательного регулирования и практики. Автореф. дис... док. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 28.
Н.Г. Муратова исследовала деятельность судебной власти в стадии исполнения приговора, определив ее как форму судебного контроля при исполнении процессуальных решений компетентных субъектов уголовно-процессуальной деятельности, вынесенных и вступивших в законную силу4. На наш взгляд, отождествление стадии уголовного процесса с формой судебного контроля является не совсем корректным. Стадия представляет собой цельный уголовно-процессуальный институт, а форма - это лишь внешнее выражение контроля в конкретных действиях суда. Нам больше импонирует вывод автора о том, что судебный контроль является важным средством укре
пления законности в деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказание1.
Однако названные ученые не ставили своей целью исследование судебного контроля как функции государственного управления в рассматриваемой области. Поэтому в настоящей работе судебный контроль будет проанализирован именно под таким углом зрения.
Уголовно-исполнительный кодекс РФ определил виды, методы и формы судебного контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, и их персоналом. Анализ ст. 20 УИК РФ позволяет выделить два его основных вида: контроль судов на уголовно-процессуальной стадии исполнения приговора и контроль судов за законностью решений и действий учреждений и органов, исполняющих наказания, их должностных лиц в отношении осужденных.
1 См.: Муратова Н.Г. Указ.соч. С. 9.
2 См.: СУ РСФСР. 1923. № 7. Ст. 106.
3 См.: Ведомости ВС РСФСР. 1960. № 40. Ст. 592.
При этом необходимо отметить, что включение в УИК РФ норм о судебном контроле не является абсолютной новеллой. Правовые основы судебного контроля за местами лишения свободы и их персоналом первоначально были определены в УПК РСФСР 1922 г. и получили дальнейшее развитие в УПК РСФСР 1960 г.3 и УПК РФ. Примечательно, что только в первом УПК РСФСР содержались нормы, определяющие общие обязанности судей по контролю за местами лишения свободы. Так, в ст. 6 Кодекса подчеркивалось, что каждый судья, обнаруживший в пределах своего участка или района, содержание кого-либо под стражей без законного постановления уполномоченных на то органов или свыше срока, установленного законом или судебным приговором, был обязан немедленно освободить неправильно лишенного свободы. Кроме того, судья, в случае получения информации о том, что кто-либо содержится не в надлежащем месте заключения или не в надлежащих условиях, был обязан принять меры к восстановлению законного порядка (ст. 7). К сожалению, в последующих уголовно-процессуальных законах подобные нормы
отсутствовали.
Контролирующие функции суда на стадии исполнения приговора были определены в шестом разделе УПК РСФСР 1922 г. В соответствии со ст. 461 суды, постановившие приговор, либо суды по месту отбытия наказания контролировали исполнение лишения свободы при решении вопросов об отсрочке исполнения приговора (при болезни осужденных или беременности осужденной, препятствующей отбытию ими наказания, в виду особых обстоятельств для осужденного или его семьи), об условном досрочном освобождении, а также возникновении различных сомнений и споров, связанных с приведением приговора в исполнение. Необходимо заметить, что аналогичные полномочия судов на стадии исполнения приговора были прописаны и в УПК РСФСР 1960 г.
|
